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以管资本为抓手 大力推进国企混改2020-05-12

来源: 经济参考报

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,积极发展混合所有制经济。完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管。党的十九大报告指出,“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值。深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。”作为一种产权组织形式的变革,混合所有制经济被视为未来我国国有经济改革的重要突破口。

  混合所有制改革与管资本相辅相成

  1941年,美国经济学家阿尔文·汉森在《财政政策和经济周期》一文中最早提出了“混合经济”的概念。萨缪尔森指出,混合经济就是国家和私人机构共同对经济实施控制,同时政府必须根据市场情况,通过财政政策和货币政策来调节的经济制度。经济学家厉以宁和程志强认为,国有企业混合所有制改革实际上是多维度、多方式推进所有制结构变迁的有效方式和途径。发展混合所有制经济,核心问题是国有资本和社会资本的产权融合,完善国有资产管理体制是推动国有资本发展混合所有制经济的重要体制基础,二者相辅相成。新制度经济学已经证明制度对于经济增长起着举足轻重的作用。管资本就是要通过对国有资本的科学授权和有效监管的统一,促使国有企业按照市场机制运行,加快自身战略重组和混改进程,持续优化国有经济结构。从一定意义上讲,混合所有制改革是管资本落地的加速器,管资本则是混合所有制改革顺利实施的重要保障。

  我国经济发展要进一步减少无效供给,扩大有效供给,提高供给结构对需求结构的适应性。而供给侧结构性改革主要基于双重目标,一是解决过去遗留下来的问题;二是要以新的增长源来实现经济可持续发展。混合所有制改革起步后,国资改革不再需要“管人、管事、管资产”的旧模式,而是要科学创造“管资本”这种新模式。在管资产模式下,国企内部行政色彩浓厚,所有企业都被称作权属企业,经营决策要经过有权机构的批准,所关注的是现实的行政价值。在管资本模式下,改为以股东的身份来建立权力清单,出资企业自主经营并真正成为市场主体,股东关注的是资本的价值增量。在“凡是有启迪的经验都可以借鉴、凡是有价值的合作伙伴都可以合作、凡是有效率的体制机制都可以尝试”的价值理念指引下,管资本可以充分调动混合经济中各利益主体的积极性,实现国有资本效能放大、多种经济形态齐头并进。管资本实质上是国企混改形势下供给方的结构性改革,是整个宏观经济发展中供给侧改革不可缺少的内容。只有通过管资本使国有资本持续保持活力和效率,混合所有制改革的谋篇布局才能更为精准。在当前混合所有制改革背景下,也应该出现管资本的理论创新。

  混改视角下的管资本三维要素体系

  基于宏观视角,混合所有制是指混合所有制经济,即由国有、集体、民营、个体组成的经济,所有制结构以及由此决定的社会经济基础。从微观上考证,则是指混合所有制企业,即由不同所有制成分组成的交叉共融型企业、产权结构及相应的治理结构,以及由此衍生出的各种资本要素管理模式。1993年,美国麻省理工学院教授迈克尔·哈默与詹皇·钱皮提出了企业再造理论,其核心内容是“为了飞越性地改善成本、质量、服务、速度等重大的现代企业的运营基准,对工作流程进行根本性重新思考并彻底改革”。笔者认为,该理论对于我国混改视角下的管资本流程再造同样适用。我国经济增长动能已由要素规模和投资驱动转变为要素质量和创新驱动,因此,管资本不是单纯的就资本谈资本,而是从更加广义的资本概念入手,延展丰富管资本的定义和内涵,科学界定三维资本要素的管理边界。在管理学价值观层面,从管资产到管资本,必须实现管理理念的根本转变;在管理学方法论层面,三维资本要素分别指管理资本、市场资本和人力资本。其中管理资本又分为三级管理体系设计和法人治理体系设计两个子维度;市场资本细分为常规化市场和资本化市场两个子维度。

  第一,管理资本维度。

  代理理论、利益相关者理论和产权理论为企业治理研究提供了基础性理论认知。混合所有制企业不仅仅局限在投资主体多元化,更重要的是完善企业法人治理结构。山东财经大学綦好东认为,混合所有制改革成败的关键一是基于法制约束下的政企、政商关系;二是基于公平、公正基础上的产权保护制度;三是基于效率至上的企业治理结构。事实上,产权保护制度和企业治理结构存在着递进关系,建立在基于清晰的产权制度基础上的产权保护是企业治理结构的基础。法人治理结构是现代企业制度的核心,直接决定了企业的市场竞争力。管理资本维度就是指以科学治理为根基,从市场的角度对体制机制进行再造,用更科学、更合理的新机制实现自身的发展。

  首先,三级管理体系设计。随着国有企业规模的扩张,必然会出现决策权过多集中在总部、责任边界不清、出资企业活力不足等问题。因此,迫切需要建立适应市场、管理有效、监督到位的体制机制,实现从管资产向管资本的转变。管资本的一个显著特点就是分类授权,强化监督力量形成“放”“管”平衡,在确保国有资产保值增值的基础上给予企业充分的自主经营权,搭建“集团管资本、二级平台管资产、三级企业管运营”这种小总部大体系的三级管控格局。三级企业处于经营链条的末端,更要按照“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的原则,建立健全现代企业制度和法人治理结构,成为独立的市场主体。在这一层次上实现出资者所有权和企业法人财产权的分离,确保国有资产经营效率,而且在这个层次上也最容易实现混合所有制改革。

  其次,法人治理体系设计。对于社会资本而言,参与国企混合所有制改革,合理的股权结构和规范的企业治理都是不可缺少的要素。在混合所有制改革中,国有资本可以放弃黄金股和双重股权结构,按照同股同权的原则高度契合社会资本的诉求,促使其从被动股东向积极股东转变,进而搭建起更加适应市场竞争的体制机制。为进一步激发活力,各股东可以按照企业章程自治原则,在章程中约定股东(大)会特别决议事项、决议程序和决议通过的比例,就企业章程修改、董事提名等重大事项约定中小股东的特别表决权。自1994年7月1日《企业法》实施以来,随着经济体制改革的不断深化,已经先后修改了四次,特别是在企业法人治理结构和股东合法权益的保护机制等方面根据经济发展变化及时进行了调整。国家发展改革委体改司在《国企混改面对面——发展混合所有制经济解读》一书中指出,“在当今经济新常态下,各类社会资本更加迫切要求建立起完善的、符合混合所有制发展的法律法规体系”。在适当时点可以考虑进一步通过立法来丰富完善混合所有制企业的运行规则,使混合所有制改革企业的经营、合并、分立、解散、清算等各种经济活动做到有据可查、有法可依。

  尤其重要的是,国有企业要对派出到混合所有制出资企业的产权代表加强管理与监督,要深入研究混合所有制条件下外派董事、监事和股东代表发挥作用的途径、方式,通过对产权代表的培训、任用和考核等措施,将国有股东意愿合规、公平传导到出资企业。国企派出产权代表在提升出资企业业绩、搭建企业与出资企业沟通桥梁等方面应该发挥积极的作用。在具体运营中切实把握好四个方面:一是在股东会、董事会发表表决意见的沟通过程和最终表决时,充分敬重代表不同资本属性的股东意见,充分保障混改企业中社会资本的权益,充分保证董事会决策的独立性、责任性,充分保护国有资本自身的利益;二是按照“该管的一定管好,不该管的坚决下放”的原则,通过设立重大事项和一般事项的区分标准,使得派出的董事、监事审慎研究各项议题,对于一般事项独立发表意见和主张并承担相应责任。明确对派出产权代表的考核要点,认真解决“董事不懂事”的难题,真正提升出资企业法人治理效率和效果;三是将出资企业业绩实现情况与产权代表薪酬和任职关联,通过制度设计促使产权代表尽职尽责;四是沟通与反馈遍布各个关键节点,确保决策信息对称、真实、有效,最终形成闭环运行。由此,原来直接管出资企业的人和事,转变为通过出资人-董事会、董事会-产权代表、产权代表-出资企业的全方位管资本传导体系来行使股东权利,出资企业拥有真正意义上的自主经营权。

  第二,市场资本维度。

  产权理论通过建立科学的法人治理结构和明晰产权关系,对企业内部发展的基本条件进行了明确和规制。作为20世纪90年代以后兴起的一种治理理论,超产权理论认为,企业产权改革、利润激励只有在市场竞争的前提下才能刺激经营者努力投入,进一步将企业发展的动因延伸到外部,以外部环境是否充分竞争和企业能否参与到这种充分竞争中去作为解决问题的关键因素。经济学家林毅夫认为,外部竞争环境是企业改革的前提和充分必要条件,在此基础上选择内部治理结构才有意义,企业才能更好地配置资源和提高效率。由此,国有企业产权制度系统拓展到市场资本维度,混改的路径指向上升为超产权理论范畴。

  首先,常规化市场维度。该维度是指国有企业要与市场紧密对接,解决国有企业所有权与经营权分离造成的委托代理矛盾,按照市场经济规律推动管理体制机制的变革。国有企业与市场接轨不是仅仅停留在参与市场活动的表层,而是要充分运用市场化的思维、市场化的规则、市场化的手段去谋求发展。通过市场化机制构建新型营商环境,敬重契约自由,为建立有序竞争创造重要条件,深度激发社会资本参与热情。国企在混改出资企业层面的管理,要牢固贯彻“一臂之距”的管理理念,给予出资企业充分经营自主权和保护机制,实现与市场的充分融合。混合所有制企业市场化运作要形成每个生产者都是经营者、每种生产要素都有价格、每一天都知道经营结果、每个市场主体都能有效控制、每一件事情都讲投入产出的经营理念,全面推动预算管理、经营绩效管理、风险防控和监督管理的有机结合,进而达到经营机制更加科学高效、发展活力明显增强、综合绩效明显改善和市场竞争力明显提升的效果。通过构建市场化运作的价格体系,形成各市场主体间的交易与契约关系,以“收入-支出(可控全成本要素)=利润(或薪酬)”的结算形式体现各市场主体的业绩。

  市场化运作并不是与有序监管相悖而行。产权是所有制的核心,也只有建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,国有资本和非国有资本才能够得到切实保护。

  其次,资本化市场维度。管资本也要经营资本,所以管资本的市场化运作离不开资本化市场。资本化市场为国有资本、社会资本提供了畅通的流动和退出路径,降低了社会资本参与国有企业混合所有制改革的风险。各类资本通过在不同资本市场间进行交易,可以缓解沉没成本问题。国有企业集聚了大量的产业资源,自身的发展尤其需要强有力的资本支撑,通过市场化金融工具可以有效集合国有和社会资本,通过战略发展、激励约束、管理优化、资本运作等一系列市场化方式实现资本与资源整合。国有企业资本结构以直接负债为主,银行贷款占外部融资比重很高,资产证券化就是去杠杆的有效手段,可将流动性低的资产转变为流动性高的现金,还能将未来的资产收益转变成当前的现金收入,改善自身资本结构。我国的主板、中小板、创业板、科创板、新三板、产权交易市场以及股权交易中心等多层次资本市场已经为资产流动、资产定价机制和信息披露发挥了重要作用,国有企业在推进混改进程中可以结合实际资产质量和资产价值,与社会资本分类运用前述资本化市场平台。

  第三,人力资本维度。

  优质的人力资本是企业发展的源泉,其本身也属于管资本的范畴。产权理论认为,无论是股权结构的重组和优化,还是内部激励制度的完善和市场化运作,最终是为了激发个人的主观能动性。但这些措施都是建立在“经济人”的范畴之内,主要在加大对于个人的直观收入等方面的刺激。作为一种体系化的结构性改革,混改受人力、机制、环境等因素影响较多,如果仅仅从经济人角度推进,容易造成激励边际效应递减。随着经济的发展,产权组织形式由单人业主制逐步演变为企业制、合伙制、契约制等多种形式,因此,传统意义上的股东权益也相应转化为合伙人份额、契约权益等多种形式,产权归属出现多元化、混合化的趋势,作为产权持有代表的人力资本逐步成为企业的核心竞争力重要组成部分。经济体的结构性改革对于提高生产率和潜在产出、促进包容性增长具有重要作用,国有企业尤其要从企业家需求层次及发展要素出发,最大程度激发人才主观能动性,为企业充分参与市场竞争、创造经济效益奠定基础。现代企业理论(契约理论)把交易成本放在中心地位,说明了企业的存在以及企业内部所有权和激励的重要性,但是其缺陷是没有对企业家在企业发展中的作用给予足够的重视。

  无论是国有金融资本还是国有产业资本,发展混合所有制经济过程中都要实现引智、引技、引资源与引资金并重,合理开展市场化选聘,使有才能、有专业资源的职业经理人更好地发挥作用,助推企业与市场更好地融合。国有企业要积极探索超额利润分享、虚拟股权、跟投等中长期激励方式,通过“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”四个环节激发出优秀职业经理人的自我实现内在需要。同时,加强对职业经理人的管控,通过实施任期责任制,辅之以完善的财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制,建立起职业经理人信用档案,记载其履职期间的经营业绩、职业道德、法律信誉作为续聘的重要依据。

  诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·哈里·科斯曾在《变革中国:市场经济的中国之路》中指出,“当转型中的中国成为一个巨大的经济实验室时,市场竞争的力量开始展现它的魔力。在尝试性的探索中,资源流向了能使其产生最大利润的领域”。当前,我国国有企业正处在重大战略转型期,要积极实施管理创新、体制创新、运营模式创新战略,尽可能用市场化的手段沿产业链条开展纵向和横向的资源整合,尤其要通过管资本引领社会资本向战略性新兴产业领域聚集,达到资源配置的最优化。我国国有资本产业规模宏大,社会资本市场化程度高,通过混改将国有资本和社会资本深度融合,通过管资本提升企业竞争力,这将成为我国经济发展的主流方向和共赢通道。


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