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以产权为核心深入推进混合所有制改革2020-02-19

来源: 经济参考报

  本轮混合所有制改革主要是解决国有企业运营效率不高的问题,而此问题背后最主要的两大症结在于股权结构不合理和激励机制不健全。其中,国企“一股独大”、缺乏有效制衡的股权结构使国企体制僵化、运行活力不足,市场化的激励机制不健全,利益分配有平均主义倾向,不能有效激发企业经营者才能和企业员工的积极性。解决这些问题的关键环节是产权制度改革,以产权为核心内容,进行资本所有者和经营者关系的调整,建立有效的激励机制,形成国企所有权人与经营人利益趋于一致的企业运行体系,无疑是实现国企混合所有制改革的有效路径。

  国有企业发展面临的瓶颈问题,最终都可以归结为产权问题。合理的产权制度能够从根本上优化企业资源配置和提高企业的运行效率。当前,解决国资国企资源配置效果问题、提高运营效率、提高国有资本向中高端产业链配置的效率,根本上要靠产权关系调整和产权制度改革予以推进,充分发挥产权的市场激励功能,激发国有企业市场主体的内生动力和活力。推进混合所有制改革,有利于明晰企业产权,以产权制度改革带动企业组织制度、资本监管制度、收入分配制度等进行调整与优化,实现法人治理规范化、企业运营市场化、企业竞争中性化,混合所有制改革在实现国有企业保值增值、放大国有资本功能的同时,带动各类资本融合发展。

  混合所有制改革正在提速扩围深度融合

  当前,国有企业混合所有制改革进入实质落地期,总体上呈现 “提效率”“扩范围”“深融合”发展态势。未来,混合所有制改革将在政策逐步明确,以“管资本”为重心,向制度化、规范化有序推进。

  第一,从资本到运营,从试点到全面“提效率”。国有资本运作效能不断提高。通过混合所有制改革,有利于建立多元化的法人治理结构,提高资本的运行效率。一方面有利于放大国有资本功能,引入产业链、价值链的协同力量和升级要素,快速提升企业核心竞争能力;另一方面有利于完善国有资本有进有退、合理流动的机制,推动国有资本从不符合区域功能定位、不适应产业发展趋势、不具备行业竞争优势的领域退出,向“高精尖”和战略性、优势性产业加快布局,提升国有企业的供给水平。

  各层级混合所有制改革进程持续提速。总体上看,从中央到地方混改的力度和深度将持续加大。2016年以来国家发展改革委、国务院国资委分四批推出混合所有制改革试点示范项目,实现了电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大重要领域全覆盖。从地方混改情况来看,一些重点省市混改力度空前,例如,上海市将上市作为发展混合所有制经济的主要实现形式,提出到2022年竞争类企业基本完成整体上市或核心业务资产上市。

  第二,从行业到产业,从放权到授权“扩范围”。聚焦重点行业、突出主业,改革范围持续扩大。新一轮混改率先在重点行业开展试点,在国家深化重点行业改革的大背景下,一些自然垄断行业的非垄断环节,或者垄断领域的核心业务的混改正逐渐进入深水区。允许、引入更多的非公有资本发展混合所有制经济,推动这些领域内的国有企业实现产权主体多元化,形成有利于参与市场竞争的产权架构、治理结构和运行机制。2016年10月以来,东航集团、中国联通、南方电网、中国核建、中国船舶等中央企业开展第一批混合所有制改革试点,为国有企业改革提供了宝贵的实践经验。从混改层面看,上一轮混合所有制改革普遍在二三级子企业或项目层面推进,本轮混合所有制改革已经涉及各大央企核心主业,逐渐向集团企业层面推进,在国家深入推进垄断行业改革的大背景下,混改将以“突出主业”为中心,注重产业链联动改革将成为改革趋势。

  国资委授权放权力度加大,企业自主经营权获得感加强。从近年来国家出台的一系列混改指引文件,对混改涉及的全流程进行了规范,尤其是加强实质性授权,给予更多的企业自主经营决策权,与此同时,国资监管模式相应转变,国资委的职能重点在于“管资本” “定规则”“监督资本运作”。国企混改在扩数量、扩领域的同时,资本开放、授权、放权力度不断升级。

  第三,从形式到实质,从混合到改革“深融合”。从政策推动向规范化实质融合。当前的混合所有制改革,已经从政策引导下的“混合”转向了不同资本间的深度融合,从产业链的一般合作提升到价值链整合。不同资本类型的企业通过参股、控股、收购、并购等方式,以产权关系为纽带、纵向一体化管理,在产业链合作中交叉持股,利益让渡、实现共进共赢,成为企业提升资本集聚效应的关键所在,也是国有企业改革的大势所趋。不仅如此,规范化推进国企混合所有制改革将越来越凸显出来,以法治化、市场化的监管方式推进混合所有制改革,通过信息化、智能化、数字化、大数据分析等提升监管效能。

  从追求控制权向均衡合理股比架构变革。合理的股权比例有利于建立权责明确、管理科学的现代企业制度。最优的股权并不意味着绝对控股权或大比例的股权占有。本轮改革依据国有企业功能定位的不同,分类确立国有股权比例,通过均衡合理的股比架构最大限度发挥市场的决定性作用。实践中,试点企业通过引入战略投资者、产业投资者、开展员工持股等方式,实现股权结构的实质性调整。比如,中金珠宝混改后,集团持股比例大幅下降,股权结构得到显著优化,夯实了股东相互制衡、充分发挥作用的基础。同时,为保障特定情况下国家、社会公众的利益,设计了允许将部分国有资本转化为优先股、特定领域探索建立国家特殊管理股制度,有效维护国有资本在特定领域的控制力。

  以产权为核心是深化混改的有效路径

  总体而言,当前国企混改是以“混”为基础,以“改”为路径,以“混”促“改”,以“改”促发展。通过“混”充分激发人的能动性,通过“改”健全和完善市场化体制机制。通过混合所有制改革,国企股权实现了多元化结构,不同资本之间以监督制衡促进决策和经营管理的权责明晰化,有利于企业建立有效的约束激励机制,推动企业建立资本有进有退,人员能上能下、能进能出的市场化运营机制,使企业内在的资源、人员以及市场潜力被最大化地激发,为企业发展提供有效的内动力。

  混合所有制改革的核心内容是产权,产权的核心是股权改革。此次混合所有制改革是以产权制度改革为核心,优化股权结构设置,通过国企产权制度改革,建立产权清晰、权责明确的现代企业制度。不同的国有企业要根据自身需求和特质,寻找不同混改的操作路径。实施方案科学合理、操作细则实行性强、推行过程中存在的问题能否提前布局到位,这些对于参与混改各方利益主体消除改革顾虑以及改革前后的整合极为重要。

  国企混合所有制改革的重点就在于通过股权结构的改变,体制机制的改革与创新,促进国有资本有效流动,解决国企经营效率不高、核心竞争力不强等问题。混合所有制改革怎样做出最优的股权结构设计,以有效避免对未来造成潜在风险是必须思考的问题。人的因素始终是国企改革的第一要素,无论是通过股权结构改革还是通过激励机制的健全,最终落脚点都是要围绕“人”进行。

  第一,探索和创新员工持股制度,打造资本所有者和劳动者的利益共同体。员工持股核心要素在于企业建立员工长期激励机制,使员工与企业利益趋于一致,形成利益共同体,以此保证员工的长期回报和提升员工对企业的忠诚度。目前的长期激励形式主要有分红权或者虚拟股票、增资或股权转让持股、股票期权或限制性股票三种形式,在实际操作中,往往是多种形式组合并用。

  例如,诚通集团通过增资扩股、出资新设等方式,在混改企业中,支撑对企业经营业绩和持续发展有直接影响的经营管理人员和业务骨干持股,其所属重资产的中国物流管理层持股达9.01%,轻资产的中国诚通国际贸易企业中,管理层及骨干员工持股达30%,充分激发管理层增强实行力、提高风险意识和责任意识。

  第二,建立和完善市场化职业经理人制度,发挥企业家的专业化优势。从企业发展的角度看,只有选对人,激励机制才会更有效;没有合适的企业经营管理人才,股权激励设计和推进,其效用会大大打折。通过职业经理人制度的建立,发现和激励企业家和专业性企业管理运营人才,充分发挥企业家精神,推动企业可持续发展。因此,需要从人才选聘力度、严格契约化管理、坚持市场化退出、加大能力发展建设力度四个方面,打造市场化选人用人机制,最大化激发人的效能,为企业发展提供强劲内动力源。

  例如,东方航空物流有限企业将持股比例下降至45%,非国有战略性投资人和财务投资人合计持有45%股权,另外10%股权由核心员工持有,中高级管理人员不受1%的限制。所有参加混改的人员都需“脱马甲”转换国有企业人员身份,与东航解除劳动合同,再与东航物流签订完全市场化的新合同,积极推进职业经理人制度,建立相应的选聘、考核、奖惩和退出机制,并全面对标市场化薪酬,根据业务领域与岗位职责对标不同行业的市场薪酬水平,将员工收入与企业长远发展挂钩,改革后东航物流资产负债率大幅下降。

  第三,建立健全配套政策衔接机制,让各方利益主体勇于改革创新。为了保障混合所有制改革各项市场化改革政策的有效落实与实行到位,制度之间的有效衔接和机制的通畅与完善,是改革各方利益相关体的“定心丸”。改革完善产权保护制度,提振民营企业参与混改的市场信心;积极推进国有企业领导人管理体制由“集中统一管理”转向“分层分类管理”,扫除国有企业向混合所有制企业改革的“身份障碍”;建立明确的进入与退出机制,确保资本以出资人的经营战略和商业价值为导向进行流动,能够在规则之下自由地进入与退出,保证各类资本能进能出;建立健全改革容错免责机制,鼓励企业家担当作为,先行先试,大胆创新。例如,江西(省纪委、组织部)和山东(省国资委)都出台了地方的免责政策,采取纪检部门、组织部门和国资监管机构联合发文等形式,明确改革的免责条件、程序,对有争议的国企改革追责问题,建立改革申诉机制和专业评判制度。

  混改以实现利益主体激励为成效评价

  国企混合所有制改革最终需要实现各相关利益主体的激励效应。激励的对象包括资本载体(国企、民企、外企、投资平台、基金机构等)、人才(企业家、企业管理者、骨干员工以及持股人员)。国企混合所有制改革的目标和效果是国有企业的经营活力和运营效率得到了显著提升,国有企业的经营业绩得到了实质提高,国有企业的相关利益主体的投入得到了实在回报。

  第一,经营活力和效率的提升,是混改激发国有企业内生动力的重要体现。国企混改的一个重要目标就是想通过外部资源获取、不同资本的对接、市场化机制的引进,最大可能地激发企业的经营活力和资本运营效率。中国联通、东航物流都是比较成功的改革典型案例。通过对外引入外部战略投资者,对内进行机构改革、建立市场化用人机制,提高经营活力和运营效率,实现企业效益的持续增长。其中,中国联通引进四大类战略投资者,使得联通在客户流量导入、投融资和业务拓展上具有了充分的发挥空间。联通混改后的成效,最直观的就是其公布的财报中业绩实现“V”型反弹。

  第二,业绩的提高,是国有企业通过混改直接带来的经济利益上的改观。通过混合所有制改革,无论是从企业层面而言,还是从企业管理层面而言,经营业绩得到了实质性提高,改革给企业及员工带来了利益期待。例如,2014年中石化加油站系统进行混合所有制改革,通过引入20余家外部股东,重组成立了中石化销售企业,建立新型的企业治理体系。混改几年以来,中石化加油站体系依靠这些外部股东引进的资源,通过非油品销售实现了40%以上的年增长率,从正面印证了通过混改确实能够提升国有企业的经营业绩。但是并不是所有混改后的国企都能达到必然的改革目标,例如,有些国有企业引进的股东并未进行资源实质性的融合,只是简单进行资本的混合,从形式上引入了非国有资本,但在管理经营理念和企业运作方式上仍然沿用混改前的套路,股权结构的改变并不意味着混改取得了实际突破,这样的混改不是改革所追求的目标。

  第三,股东的回报,是国企混改各利益主体实现共赢的一个积极结果。国有企业混合所有制改革过程中会涉及多个利益主体,包括国有股东、战略投资者或民营企业股东、企业经营管理人、资本运营层面以及企业员工等。一个成功的国企混改应当是各个层面的主体不同程度地从混改中获得了可得利益和需求的满足。例如,国有股东通过资源的对接,体制机制的改变,激活了企业经营活力,提高了运营效率,实现了国有资产保值增值;民营股东获得了更多的市场准入权、经营话语权以及国有资本提升的信用资本;企业经营管理和资本运营层面,通过各类资本资源的有效对接,市场激励机制的健全与完善,获得了更多的价值回报,对企业发展作出更多的贡献。


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